La Ley General de Víctimas busca reconocer y proteger a las víctimas del delito. Aún no se aclara cómo ni con qué medios
Fred Álvarez
CIUDAD DE MÉXICO, 5 de febrero.- Después de varios meses de haber sido aprobada por el Congreso de la Unión, el miércoles 9 de enero de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas que consta de 189 artículos y 16 transitorios y entrará en vigor 30 días después de su publicación; es decir, el 9 de febrero de 2013. Vale la pena leerla completa en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5284359&fecha=09/01/2013
Dice el artículo 1: “La presente Ley general es de orden público de interés social y observancia en todo el territorio nacional [...] En las normas que protejan a víctimas en las leyes expedidas por el Congreso, se aplicará siempre la que más favorezca a la persona (principio pro homine).
>>La presente Ley obliga a las autoridades de los tres ámbitos de gobierno, y de los tres Poderes Constitucionales, así como a cualquier oficina, dependencia, organismo o institución pública o privada que vele por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparación integral[…]”
El objeto de esta Ley es: “Reconocer y garantizar los derechos de las víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos, en especial el derecho a la asistencia, protección, atención, verdad, justicia, reparación integral, restitución de sus derechos violados, debida diligencia, no repetición y todos los demás derechos consagrados en ella, en la Constitución, en los Tratados Internacionales de derechos humanos de los que el Estado mexicano es parte y demás instrumentos de derechos humanos[…]”
Para respaldar a las víctimas, la nueva Ley crea las siguientes instancias:
I) El Sistema Nacional de Víctimas, que establecerá y supervisará los programas y las acciones para apoyar a las víctimas en los tres niveles de gobierno;
II)La Comisión Ejecutiva de Atención a las Víctimas, como órgano vigilante y de control de la ley. En dicha Comisión, participarán representantes de las víctimas y de las organizaciones de la sociedad civil;
III) Un órgano de Asesoría Jurídica Federal de Atención a Víctimas dependiente de la Comisión Ejecutiva, para que los afectados cuenten con un profesional del derecho que los represente y defienda legalmente;
IV) El Registro Nacional de Víctimas, que facilitará el acceso a la ayuda que faculta la ley, y ;
V) El Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral, que será el encargado de brindar los recursos necesarios para ayudar a las víctimas.
Ceremonia en Los Pinos
Ese mismo miércoles 9 de enero, el presidente Peña Nieto dio a conocer la publicación en el DOF de la Ley General de Víctimas, “un nuevo ordenamiento legal en favor de los derechos humanos que no tiene precedente en ninguna otra nación”. Al acto, que tuvo lugar en la residencia oficial de Los Pinos, asistieron líderes de partidos políticos, miembros del gabinete, el rector José Narro, el gobernador de Coahuila, Rubén Moreira en su calidad de presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Conago, varios legisladores (sobretodo los presidentes de las comisiones de derechos humanos del Senado y de la Cámara de Diputados), así como varias organizaciones sociales del Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad. Fue evidente la inasistencia de Alejandro Martí. Tampoco asistió María Elena Morera.
En cambio, Isabel Miranda de Wallace sí asistió, pero esta vez no ocupó lugar en el presidium e incluso se retiró antes del inicio del acto, quizá como muestra de que no estaba de acuerdo con la publicación de la ley.
“Prefirió tuitear desde el exterior su postura contraria a la ley que se presentaba. Su aliado Samuel González repitió a quien lo saludaba que era inconstitucional lo aprobado.” (Revista Proceso No. 1889, 13 de enero de 2013).
En cambio, la figura de ese día y único representante de las victimas en el presidium fue el poeta Javier Sicilia, quien de entrada leyó unos versos del poema “Desaparecidos” de Mario Benedetti, y pidió un minuto de silencio por ellos: “Porque hoy es un día en que en medio de tanto odio, de tanta noche, de tanto dolor que continúa, el buen amor ha salido, por fin, al encuentro de las víctimas, de los muertos, de los desaparecidos y de la justicia que tanto han buscado.
Abracémoslos y abracémonos con un minuto de silencio.” Luego dijo: “Usted, señor Presidente Enrique Peña Nieto, cumple no sólo con esa justicia que había sido traicionada, sino con lo más sagrado que un ser humano tiene: su palabra, la que usted empeñó en los ‘Diálogos por la Paz’ que sostuvimos el día 28 de mayo en el Alcázar de Chapultepec, con los entonces candidatos y candidata a la Presidencia de la República”.
Más tarde tomó la palabra el Presidente de la República, quien subrayó que con la publicación de la Ley, “no sólo doy cumplimiento a una de las 13 decisiones presidenciales que anuncié el 1 de diciembre; también estoy cumpliendo un compromiso ético que asumí en el Castillo de Chapultepec”.
En efecto, Peña Nieto, siendo candidato a la Presidencia, había dado su palabra en los “Diálogos por la Paz”, que hubo el 28 de mayo con distintas organizaciones sociales. Les dijo entonces:
“Si antes del 30 de noviembre esta Ley de Víctimas no ha sido publicada, tengan la certeza y el compromiso de que habrá de ser promulgada, porque estoy convencido de este instrumento de justicia para México, que además de legal, es de avanzada, moderno, que, sin duda, pone a México a la vanguardia en esta materia”.
Y, justo el 1 de diciembre de 2012, en su mensaje a la nación, haciendo valer el compromiso adquirido y un día después, el acuerdo signado en el “Pacto por México”, instruyó a la Consejería Jurídica a desistirse de la controversia constitucional, lo cual se hizo el 5 de diciembre.
Un día después, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) acordó, favorablemente, el desistimiento y emitió la resolución que fue notificada el mismo 6 de diciembre.
La resolución causó Estado el 2 de enero, y quedó sin efecto la suspensión de la orden de publicación, por lo que el día 9 de enero se publicó el Decreto, por instrucciones del Congreso de la Unión, sin necesidad de refrendo.
La pregunta que muchos nos hicimos fue: “¿por qué ordenó la publicación el Congreso de la Unión y no el Ejecutivo Federal?”
Si observamos la publicación en el DOF, tiene una inscripción que dice: “El presente decreto se publica en atención al oficio No. DGPL.-2P3A.-6469, suscrito por el Senador José González Morfin, Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 72, apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida observancia.”
¿Qué dice el 72, apartado B Constitucional?
“Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente”.
En esa interpretación, la Ley General de Victimas se consideró como promulgada el 19 de junio del año 2012 como se colige de la lectura del artículo 72 apartado B constitucional; pero en ese ínter se presentó una controversia constitucional, misma que fue admitida por la Comisión de Receso de la SCJN, por lo que se concedió la suspensión de los actos impugnados; o sea la publicación por el Congreso.
Y hubo todo un debate al respecto, hagamos una retrospectiva:
1. La ley fue aprobada por el Senado de la República el 26 de abril de 2012 y ratificada por la Cámara de Diputados cuatro días después, el 1 de julio de 2012. El gobierno del presidente Felipe Calderón regresó la ley al Congreso con el argumento de que contenía imprecisiones, y posteriormente interpuso una controversia ante la SCJN, la número 68/2012.
2.- En un comunicado de entonces, la Secretaría de Gobernación precisó: "La controversia constitucional presentada por el Ejecutivo se refiere únicamente al acto del Senado de la República, a través del cual ordena la publicación de la Ley General de Víctimas, así como al acto por el que se devuelven las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo". En opinión del gobierno del presidente Calderón, dicha legislación requería correcciones y reformas constitucionales.
Recuerdo que ese asunto generó un interesante intercambio de misivas a través del periódico El Universal entre Miguel Alessio Robles, entonces consejero jurídico de la Presidencia y el académico Sergio Corcuera Cabezut.
3.- Por esos días varios académicos y organizaciones sociales (por cierto las mismas que se opusieron a la reciente iniciativa de reforma al 1 constitucional que planteó el Diputado Francisco Arroyo Vieyra) se manifestaron y exhortaron a publicar la “ya promulgada Ley General de Víctimas (LGV)”.
En una carta pública dirigida al Senador José González Morfín en su calidad de presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, las organizaciones defensoras de los derechos humanos manifiestan su posición acerca de la promulgación de la LGV:
“Toda vez que el proyecto de LGV fue enviado por el Congreso de la Unión a la Secretaría de Gobernación mediante oficio No. DGPL61- II-1-3420 de fecha 10 de mayo pasado, firmado por los secretarios de mesas directivas de ambas cámaras y con misma fecha de acuse de recibo por parte del Ejecutivo, se desprende de ello que los treinta días naturales contemplados en el artículo constitucional precitado para observar el dictamen se cumplieron el 9 de junio pasado, en tanto que los diez días naturales para su promulgación, el 19 de junio, por lo que el proyecto estaba listo para su publicación dentro de los diez días siguientes.
En consecuencia, y como no se sustrae a su conocimiento, el 29 de junio (dentro del plazo de diez días naturales previstos en el multicitado artículo 72 B para que, tras la promulgación, el presidente de la Cámara de origen ordene la publicación de la ley), a través del oficio no. DGPL- 2P3A.-6469 dirigido al secretario de Gobernación, Alejandro Poiré, con acuse de recibo de esa misma fecha 25 a las 12:38 horas, el presidente de la Mesa Directiva del Senado solicitó al Ejecutivo "gire sus instrucciones a quien corresponda, a fin de que se publique en el DOF el decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas, aprobado por el Congreso de la Unión el 30 de abril" de 2012.
Por todo lo anterior –agregan las organizaciones-, concluimos lo siguiente:
I). Consideramos – y en ello compartimos la posición del presidente de la Mesa Directiva del Senado – que se ha cumplido ya el plazo constitucional previsto para la promulgación de la Ley General de Víctimas desde el pasado 19 de junio de 2012;
II) Las “observaciones” presentadas por el titular del Ejecutivo federal son extemporáneas y por ello no generan efecto jurídico alguno en el curso del plazo constitucional previsto en el artículo 72 apartado B de la Carta Magna;
III). La Ley General de Víctimas debe publicarse a la brevedad posible, habida cuenta de la demora que media entre el día de hoy y la promulgación de la ley.” Atentamente, una larga lista de organizaciones sociales, académicos y dirigentes de organizaciones sociales.
Controversia 68/2012 en la SCJN
La Comisión de Receso de la SCJN acordó admitir la demanda de controversia presentada por el Consejero Jurídico del Ejecutivo, con lo cual se otorgó una suspensión para publicar el decreto.
La comisión que empezó a analizar la controversia fue integrada por los ministros Sergio Armando Valls Hernández y José Fernando Franco González Salas, ambos miembros de la Segunda Sala de la Corte.
4.- La SCJN admite el trámite.
El comunicado 149/2012 del 24 de julio de 2012, dice: “La Comisión de Receso de la SCJN, acordó admitir a trámite la demanda de controversia constitucional presentada por el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal por la que se impugnan los oficios DGPL.-2P3A.-6469 y CP2R3A.-1695 y conceder la suspensión de los actos impugnados.
5.- Y el asunto estuvo así varios meses hasta que en su toma de posesión, el Presidente de la República advirtió que se desistiría de dicho recurso legal y días después lo retiró, por lo que el ordenamiento pudo ser publicado, que no promulgado. Dijo Peña Nieto: "... instruyo a la Consejería Jurídica para que se desista de la controversia constitucional sobre la Ley General de Víctimas, para que, una vez que se acuerde por la Suprema Corte, se publique tal como fue aprobada por el Congreso..."
Y así fue, el consejero jurídico Humberto Castillejos hizo los trámites ante el Poder Judicial de la Federación y la controversia 68/2012 quedó sin efectos. Y este miércoles 9 de enero, ocho meses después, la ley fue publicada. Posicionamientos en contra de la publicación. La nueva ley de hecho es una buena noticia pero hay que hacerla viable.
El primero en criticarla, el mismo día de su publicación, fue Alejandro Martí, presidente de la organización civil México SOS, quien afirmó que la ley es inoperante ya que en su estructura existen debilidades y vacíos que la contraponen con la Constitución y otras normas, y urgió al Congreso de la Unión a que analice y corrija la norma para que pueda atender adecuadamente a los que busquen su cobijo. "Esperaría que los legisladores vieran esto, que todos aplaudimos que se haya firmado, pero la tienen que corregir para que funcione y ojalá lo hagan rápido", sentenció. (Reforma online del 9 de enero de 2013).
En el mismo sentido se expresó Isabel Miranda de Wallace, presidenta de Alto al secuestro. Para Wallace, no hay manera de cómo hacerla eficaz. "No tiene futuro, no es procedente y todo mundo lo sabía”, dijo al periodista Ciro Gómez Leyva. Adelantó que tanto ella como Alejandro Martí buscarán a Javier Sicilia, el principal impulsor de la ley aprobada.
Algunos medios dieron a entender que hay diferencias entre las organizaciones sociales defensoras de las víctimas. Isabel dice que no, que van juntos en el mismo barco.
Días después, salió a los medios a emitir posicionamiento el abogado Miguel Alessio Robles, ex consejero jurídico de la Presidencia de Felipe Calderón.
De entrada resaltó que el Congreso erró al emitir la norma con obligatoriedad hacia los gobiernos estatales sin reformar la Carta Magna.
"El Congreso necesita facultades expresas para emitir una ley general, es decir, una ley que obligue a autoridades federales, estatales y municipales", dijo.
Sostuvo que el cuerpo de la legislación "rescatada" por el presidente Peña Nieto tras la controversia interpuesta por su antecesor, tiene múltiples incongruencias, empezando por la definición de "víctima", que es muy amplia y no diferencia entre agraviados por delitos o por violaciones a derechos humanos.
"Eso es fundamental, porque dependiendo si es víctima de delito o de violación a derechos humanos habrá reparación de daño por parte de delincuentes o de parte de autoridades.”
Precisó que no hay partida presupuestal para la reparación, se preguntó cuánto dinero se necesita para resarcir a las víctimas y de dónde van a sacar dinero para estos temas, por lo que sentenció que no hay posibilidad alguna de que la ley opere.
Además, con el paso del tiempo “las víctimas se van a dar cuenta de que no es a través de esta ley que van a ver resarcidos sus daños, sino a través de los otros mecanismos previstos en las otras leyes", apuntó.
En una entrevista radial en MVS, dijo que la ley desaparecerá del orden jurídico nacional una vez que delincuentes o autoridades supuestamente responsables presenten cinco amparos o "ante cualquier controversia constitucional" de parte de algún municipio o estado.
En el mismo sentido se expresaron legisladores del PRD y del PAN , así como algunos académicos.
El diputado Fernando Zárate Salgado (PRD) dijo que su partido presentará modificaciones a la ley e instó al presidente Peña Nieto a enviar una reforma preferente en la materia.
Coincidió con el ex consejero jurídico en el sentido de que la ley tiene vicios de inconstitucionalidad, aunque éstos pueden ser subsanados si ambas Cámaras hacen los ajustes necesarios.
En el mismo sentido se han expresado legisladores del PAN, como el diputado Fernando Rodríguez Doval, quien dijo que su promulgación fue sólo “para tomarse la foto” y pidió al gobierno revisar las opiniones de expertos, organizaciones y defensores de derechos humanos que no avalan la ley.
Otras voces como la de María del Pilar Hernández, investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, han dicho que la ley tiene “serias deficiencias estructurales” debido a la falta de técnica jurídica con la cual fue elaborada, por lo que incluso sería necesario reformularla por completo. Estimó que “a veces cuesta más trabajo remendar que volver a hacer todo, y en este caso es más fácil volverlo a hacer”.
Para el ex ombudsman nacional, José Luis Soberanes Fernández, la ley es un “batiburrillo”. Hay que replantearla toda. Es una ley “bastante malita”, dijo en una entrevista a La Jornada (16 de enero de 2013).
Sostiene que “esto es producto de las bacanales legislativas, donde sacan las cosas con una irresponsabilidad mayúscula. Por eso hacen este batiburrillo, porque no son especialistas y andan viendo cómo se cuelgan medallitas. “Fue un acto meramente de publicidad política con unas consecuencias que pueden ser graves. Por eso en todo momento se habló de que la ley era perfectible”.
Varias organizaciones defensoras de las victimas señalan que la publicación de la ley ya es por sí misma un acto positivo, en tanto admite la responsabilidad del Estado con las víctimas, pero coinciden en que le falta claridad en muchos aspectos, entre ellos la cantidad de recursos económicos para atender las necesidades para su cabal aplicación.
Ley perfectible: Peña Nieto
En su discurso en Los Pinos, el Presidente reconoció de entrada que la ley “es perfectible, que aún debe mejorarse a partir de un diálogo cercano y constructivo con la sociedad civil y el Poder Legislativo.” Sin embargo, aseveró que ésta no tiene precedentes en otra nación y aseguró que el Estado aspira a regresar “esperanza y consuelo a las víctimas y sus familiares”.
Y agregó que como parte de los compromisos del “Pacto por sin que ello implique su reestructuración general”, señaló Felipe Solís Acero, subsecretario de Enlace Legislativo.
“Es una ley que admitiría la posibilidad de tener modificaciones; ¿cuál sería el alcance que en su momento podría contener una modificación al respecto?, pues es un asunto que se debe atender con sumo cuidado”, dijo en entrevista realizada por Fabiola Martínez, reportera de La Jornada (16 de enero de 2013).
“Dicen que los remiendos o parches salen más caro que confeccionar otra ley, partiendo de cero…”, le pregunta la reportera al funcionario federal, haciendo alusión a lo que manifestaron especialistas. “Depende de la costurera”, le respondió el funcionario.
Y tiene razón Solís Acero, depende de “la costurera”. ¿Y quién será la zurcidora que hará los remiendos?
Lo positivo de la publicación en el DOF por el Congreso de la Unión es el mensaje que se manda, era urgente darle una salida; pero también es cierto que como dice el poeta español Antonio Machado: "despacito y buena letra, que el hacer las cosas bien, importa más que el hacerlas”. México”, el gobierno a su cargo “trabajará con los partidos políticos y grupos parlamentarios para darle a este ordenamiento su perfeccionamiento, plena viabilidad.”
En el acto, instruyó al secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, a entablar mesas permanentes de diálogo con las organizaciones civiles; la primera que tuvo fue el viernes 11 de enero con familiares de desaparecidos. Y eso de hecho es positivo. El secretario Osorio Chong dio los pormenores de la reunión en una conferencia de prensa.
¿Y qué dirían los Ministros?
Me he preguntado si el presidente Peña Nieto no comentó el asunto de la ley con los ministros la tarde del viernes 4 de enero cuando se reunieron a comer con motivo de inicio de año.
En un comunicado oficial se dice solamente que “hubo intercambio de puntos de vista sobre las reformas constitucionales más trascendentes y sobre la necesidad de hacer efectivos los derechos humanos para todos, como principio de un Estado eficaz. También sobre la importancia que para el Poder Ejecutivo de la Unión tiene el contribuir en el marco de su competencia a lograr una mejor procuración de justicia y a trabajar para que las decisiones de toda la administración pública se apeguen a derecho y sean justas cuando tienen relación con los gobernados”.
Quizá sí lo comentaron. Y también seguramente ya había una resolución de la controversia constitucional. Sólo para un ejercicio académico sería bueno conocer el proyecto de resolución que traía la comisión de ministros encabezada por Sergio Armando Valls Hernández y José Fernando Franco González Salas.
Por último, es evidente que nuestra Ley Fundamental no faculta al Congreso de la Unión a emitir una ley general en materia de víctimas que obligue también a los estados y al Distrito Federal. Sí en cambio, la tiene para una ley federal. Se requiere adicionar el Artículo 73 constitucional para que este marco jurídico no sea endeble, a menos que algún jurista respetable diga lo contrario.
Por lo que sé, seguramente en los próximos días habrá algunas propuestas de reformas a la ley para, como dicen los especialistas, hacerla viable, ya la Secretaría de Gobernación emitió un posicionamiento en ese sentido: “la ley será reformada.
jgl
